مقدمه:

توسعه نیافتگی دلایل علمی متعددی دارد. لیكن تمركز فعلی این بحث بر این است كه با وجود فراهم بودن نسبی عناصر پیش برنده علم و وجود امكانات بالقوه وسیع و امكانات بالفعل نسبی در این حوزه، چرا سرمایه گذاریهای انجام شده اثر بخشی مطلوبی ندارد و با وجود دروندادهای تحقیقات شامل سرمایه های مادی و بخصوص سرمایه های معنوی، یعنی انگیزه های علمی و مغزهای متفكر و افراد مستعد، چرا برونداد مجموعه تحقیقاتی كشور (به معنای اثر بخشی آن) وضع مطلوبی ندارد؟ این مقاله به هیچ وجه در صدد انكار پیشرفتهای علمی كشور در سالهای اخیر و یا پس از انقلاب اسلامی از جمله فناوری هسته ای و یا گسترش كمی و كیفی دانشگاهها و دوره های تحصیلات تكمیلی نیست، اما آیا فاصله علمی و فناوری ما با دنیای شتابان علم و فناوری كاهش یافته است؟ علاوه بر این، اینكه ما مشكل اصلی این حوزه را در پایین بودن سهم اعتبارات ملی تحقیقات و كمبود نیروی انسانی تحقیقاتی وهمچنین نارسایی قوانین و مقررات جستجو كنیم، راه اشتباهی را در پیش گرفته ایم و تداوم آن ما را به جایی نخواهد رساند. گرچه افزایش اعتبارهای پژوهشی نیز امری ضروری است، افزایش تعداد محققان و بهبود مقررات پژوهشی نیز از ضروریات است. لیكن، اگر اعتبارات پژوهشی كشور چند برابر و تعداد محققان نیز چند برابر شود، برونداد آن به طور متناظر چند برابر نخواهد شد؟ چرا؟ مهمترین موضوع در این زمینه، ناكارآمدی برنامه ها، راهكارها و روشهای مدیریتی است. به عبارت دیگر؛ مدیریت كلان پژوهش و فرایندها و ساز و كارهای پژوهشی در گذشته و حال در صدر مشكلات بوده و هست. بطور كلی مهمترین مشكلات توسعه علمی كشور عبارتند از:

مدیریت پژوهش در سطح ملی

ساز و كارهای پژوهش در سطح ملی

نبود بازار پژوهش

بی توجهی گذشته به اثربخشی پژوهشی به عنوان شاخص مهم توزیع اعتبارات .

به عباراتی متفاوت و تفصیلی تر، مشكلات و موانع توسعه نیافتگی كشور عبارتند از:

1- مهمترین تأمین كننده منابع مالی پژوهشی كشور دولت است كه خود را بی نیاز ازتحقیقات می داند و حساسیت پایینی نسبت به نتایج سرمایه گذاری خود و اثربخشی آن دارد.

2- موضوع واردات و خرید دانش فنی و فناوری و احساس بی نیازی از سرمایه گذاری در تحقیقات توسط بخشی از دولتمردان

3- كشیده شدن ستون خیمه برنامه توسط مجریان برنامه توسعه و از دست رفتن حافظه برنامه

4- سیطره تلقی های فردی در اجرای برنامه و تحریف روح برنامه در آیین نامه های اجرایی

5- هرز رفتن اعتبارات بدون تحقق اهداف مندرج در برنامه؛ به دلیل اختیار ترجیح اولویتهای دستگاهی و بخشی و تن ندادن به جهت گیریها و برنامه های ملی تحقیقات در دستگاهها

6- توزیع نادرست اعتبارات ملی

7- تاثیرات مهم چانه زنی، تاریخچه و سابقه اعتبارات، میزان نفوذ سیاسی و دستگاهی و تمایلات و سلیقه های مدیریتی و معیارهای نادرست بر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی

8- عدم تمایل ذی نفعان اعتبارات پژوهشی به ارزیابی اثر بخشی پژوهشی در سطوح مختلف و نبود معیاری به نام اثر بخشی به عنوان یكی از اركان مهم توزیع اعتبارات پژوهشی در سطح ملی

9- انباشت سخت افزار و تجهیزات بی حاصل و تحمیل آن به بودجه های پژوهشی

10- نبود نظارت واقعی بر عملكرد اعتبارات پژوهشی، قناعت نمودن به دریافت گزارشهای صوری، عملكرد ریالی و پرسنلی و مانند آن.

عمده ترین شیوه مورد عمل، دولت توزیع كننده اعتبارات پژوهشی

مشكلات سیستمی نظام پژوهشی كشور

گام اول: دانشگاهها و مؤسسات پژوهشی دستگاههای اجرایی

در این شیوه كه در گذشته كمی دورتر اعمال می شده و هنوز هم معمول است، نه برنامه ملی وجود دارد و نه دستگاههای دریافت كننده اعتبار، موظف به رسیدن به اهداف مشخص و طبق برنامه معینی هستند. در پایان هر سال مالی، گزارش عملكرد مالی و پرسنلی و عمرانی توسط دستگاه دریافت كننده بودجه در موافقتنامه بودجه به دولت منعكس می گردد. درچنین نظامی، ارزیابی اثربخشی اعتبارات پژوهشی فاقد هرگونه معیار و جایگاهی است، هر چند فعالیتهای پژوهشی انجام پذیرد، و اثرات مهمی در برخی موارد نیز، داشته باشد.

گام دوم: ایجاد طرحهای ملی تحقیقات برای هدفمند كردن تحقیقات

در این شیوه توزیع اعتبارات، دولت خواسته است اولاً بخشی از اعتبارات پژوهشی كشور به سوی اولویتهای ملی هدفگیری شود و ثانیاً مرجع توزیع اعتبارات از یك نظام عمدتا ًمدیریتی و كارشناسی به یك مجموعه علمی به نام شورای پژوهشهای علمی كشور تحویل شود، تا معیارهای صحیح تری نیز اعمال گردد. گرچه این طرح مزایایی از جمله موارد فوق داشته، لیكن نارساییهای جدی نیز داشته است. یكی از مهم‌ترین اشكالهای این شورا این بود كه اعضا و نهاد های وابسته به آن، معاونان پژوهشی دستگاههای اجرایی دولتی بودند؛ كه هم خود مرجع تشخیص اولویتها بودند و هم مرجع توزیع و تخصیص اعتبارات و هم ارزیابی كننده و ناظر بر طرحهای پژوهشی و هم در عین حال نماینده دستگاه اجرایی و در نتیجه ناخودآگاه ذی نفع در فرایند امور و تلاشگر برای حفظ مصلحتهای دستگاهی خود.

مشكلات مربوط به نهادهای شورایی مرتبط با توزیع اعتبارات

تأثیرگذاری ذی نفعان به عنوان نمایندگان دستگاههای دولتی درجهت دادن اولویتها و شیوه های توزیع اعتبارات، به نفع جمعی كه خود نماینده آنها هستند و مانع شدن بر سر راه اولویتهای واقعی كشور، كه نتیجه آن این شد كه تعداد كثیری اولویت برای موضوعات تحقیقاتی متناسب سلیقه ای اعضا تعیین و اولویت بندی لوث و بی معنا گردید. در واقع، سهم خواهی دستگاههای پژوهشگر و دیگر دستگاهها اكنون در قالب اولویتهایی كه خود دستگاهها مستقیماً در تعیین آن نقش داشته اند، ظاهر علمی تری به خود گرفته است.

دخالت ذی نفعان و تعیین تعداد كثیری موضوع و اولویت تحقیقاتی و توزیع اعتبارات موجود بین آنها باعث شد برخلاف نیات پایه گذاران طرح تحقیقات ملی، به جای آنكه اعتبارات روی چند اولویت مهم ملی متمركز شود، اعتبارات مذكور بین تعداد زیادی طرح و هركدام به میزان ناكافی تقسیم و در مقام اجرا، برنامه نتواند به غایتهای پیش بینی شده برسد.

معیارها و شیوه های ارزیابی طرح های پژوهشی به نحوی تعیین می شوند كه منافع جمع ذی نفعان، با منافع خود یا دستگاه ذی نفع گره بخورد، چون معمولاً افراد عضو شورا نماینده دستگاههای پژوهشگر، دستگاههای اجرایی یا محققان با تمایلات تحقیقاتی شخصی هستند. واضح است، در چنین نظامی ارزیابی نمی تواند به صورت واقعی انجام پذیرد. ارزیابی اثر بخشی طرحها نیز انجام نمی گرفت و مراجع بالاتر نیز نمی توانستند تصویر روشنی از آن داشته باشند. اشكالهای پیش گفته در مورد هر نهاد، بنیاد، صندوق و شورای پژوهشی تازه تأسیس نیز كه اعضای مؤثر در توزیع اعتبار و ارزیابی و نظارت آن، به نوعی وابسته به دستگاههای ذی نفع و یا نمایندگی آنها را داشته باشند، مطرح می باشد و انتظار اثربخشی چندانی از آنها نمی توان داشت.

در اولین مرحله فراخوان و اجرای طرح ملی تحقیقات، این پژوهشگران بودند كه موضوع پژوهش را پیشنهاد می دادند و شورا آن را تصویب می كرد و در واقع طرحهای تحقیقاتی، متقاضی حقیقی نداشت. بنابراین، برنامه ملی تحقیقات به دلیل آنكه موضوعات تحقیقاتی آن متقاضی واقعی نداشت، نمی توانست اثربخشی قابل ملاحظه ای داشته باشد. ولی در پیشرفت امر تحقیق و حمایت از برخی پژوهشهای تعریف شده توسط محققان كشور مؤثر بوده است.

به دلیل نارسایی هایی كه در اجرای برنامه ملی تحقیقات وجود داشت و یا سازمان برنامه و بودجه وقت آن را اثربخش نمی پنداشت، اعتبارات پیش بینی شده در برنامه نیز تخصیص پیدا نكرد و باعث دلسردی برخی از پژوهشگران و نیز كندی پیشرفت طرحهای آنها شد. در ادامه این گام دوم، سازمان مدیریت و برنامه ریزی مجدداً مدیریت توزیع اعتبارات طرحهای ملی تحقیقات را تحت عنوان تحقیقات ویژه كشور خود بر عهده گرفت و كمیته هایی را به منظور بررسی طرحهای مذكور در سازمان مذكور تشكیل داد، كه آن نیز به سرانجام بهتری نرسید.

گام سوم: محدود كردن تعداد اولویتهای تحقیقاتی و تمركز بر اولویتهای فرابخشی

بر اساس تجارب حاصل از طرحهای ملی تحقیقات، از ابتدای برنامه چهارم توسعه به چند طرح ملی تحقیقات و فناوری توجه خاص شد و اعتبارات قابل ملاحظه ای نیز به آن اختصاص یافت، مانند: طرح تحقیقات و فناوری اطلاعات، بیوتكنولوژی، نانوتكنولوژی. لیكن از آنجا كه حوزه های بیوتكنولوژی و نانوتكنولوژی در كشور ما در بخشهای صنعتی و تولیدی توسعه زیادی نیافته است، انتظار آن كه بازار واقعی پژوهش در این حوزه ها شكل بگیرد، دور از ذهن است.

رونق بازار پژوهش و تو سعه علمی

به جز آنچه در مرزهای دانش و علوم نظری می گذرد، كه جای بحث جداگانه ای دارد، رونق بازار پژوهش خود یكی از شاخصهای توسعه یافتگی علمی است و فقدان آن نیز از نشانه های توسعه نیافتگی. متأسفانه در كشور ما بازار پژوهش به معنای واقعی آن رواجی ندارد. بخش صنعت تمایلی به سرمایه گذاری در امر تحقیق و توسعه نداشته و ریسك سفارش تحقیق به دانشگاه را نیز به دشواری می پذیرد. اقدامهای چند سال گذشته برای مجبور كردن صنعت به سفارش تحقیق به دانشگاهها، از طریق قانون «دو در هزار» و مانند آن نیز، به رونق بازار پژوهشهای صنعتی و همكاریهای صنعت و دانشگاه در حد انتظار نینجامیده است.

البته، بخشی از این تمایل نداشتن صنعت به واگذاری تحقیقات به دانشگاه نیز، به مشكلات و ساز و كارهای درون دانشگاهها مربوط می شود. به هر حال، تا زمانی كه بده بستانهای مربوط به پژوهش از دولت پا بیرون نگذارد و بازار تعاملهای تحقیق و توسعه در خارج از دولت شكل نگیرد، به اثربخشی پژوهشهای علمی برای توسعه صنعتی و علمی كشور نمی توان امیدوار بود، چه رسد به توسعه دانایی محور. بنابراین، در مقطع زمانی فعلی، یكی از مهمترین وظایف دولت، تلاش برای شكل گیری و رونق بازار واقعی پژوهش در كشور، با استفاده از ابزار های در اختیار است. ماده 102 قانون برنامه پنج ساله سوم به همین منظور، توسط مؤلف تدوین و در زمان تصدی مسؤولیت، برای درج در برنامه پنج ساله سوم توسعه پیشنهاد و به تصویب مراجع ذی ربط در سامان مدیریت و برنامه ریزی، هیأت دولت و مجلس شورای اسلامی رسید و قانون شد. متأسفانه در مقام اجرا، بدون توجه به روح حاكم بر این قانون وهدف آن در تحریك بازار پژوهش، آئین نامه اجرایی برای آن تهیه شد، كه در عمل آن را از محتوا خالی كرد و برنامه سوم در رسیدن به این هدف، یعنی ترویج بازار پژوهش، موفق نشد.

در صورتی كه بازار واقعی پژوهش بتواند ایجاد و رونق بگیرد، اقتصاد دانایی محور ممكن است در پرتو توسعه علمی كشور شكل بگیرد. در چنان شرایطی، دولت و دستگاههای ستادی باید نقش تسهیل كننده، هدایتگر و مشوق توسعه تحقیقات در بخش صنعت را داشته باشند، نه مجری.

ناكامی نقش دولت در تحریك بازار پژوهش

شیوه توزیع اعتبار فوق از بهترین راههای اثر بخش كردن اعتبارات پژوهشی است. متاسفانه دستگاه اجرایی متكفل ماده 102 در اجرای آن موفق نبود، زیرا تفكر تمركز گرا و مداخله گر حاكم بر دستگاه مانع از آن بود كه مطابق روح و هدف این قانون عمل كند. بر اساس ماده 102 بخشی از اعتبارات تحقیقات كشور مندرج در قانون بودجه كل كشور، برای حمایت مالی و تامین بودجه تكمیلی (matching fund) از بخش صنعتی یا دستگاه متقاضی پژوهش و تشویق طرف تقاضا و رونق بازار تحقیقات، باید اختصاص پیدا كند. دراین چارچوب، هر دستگاه اجرایی كه متقاضی و سفارش دهنده تحقیق به دانشگاهی باشد، می تواند از دولت انتظار داشته باشد كه علاوه بر استفاده از بودجه تحقیقاتی خود، بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح (تا60% اعتبار) را، در صورت عقد قرارداد با دانشگاه مربوطه و پس از تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی، از محل اعتبارات ردیف بودجه مربوط به ماده 102 قانون دریافت نماید. یكی از نتایج دیگر اجرای موفق این طرح، برونگرایی و مشتری مدار شدن تحقیقات دانشگاهها و مؤسسات پژوهشی و نیز توسعه تحقیقات كاربردی آنها می توانست باشد. بر اساس اولین آیین نامه اجرایی كه بدون توجه به روح و هدف برنامه یعنی ترویج بازار پژوهش توسط دستگاه اجرایی مربوطه تهیه شد، یك قرارداد چهار جانبه مبنای عمل قرار می گرفت. در این شیوه نامه اعتبار ماده 102 به جای آنكه به سفارش دهنده پژوهش پرداخت گردد، پس از طی مراحل طولانی و بررسی های متعدد گزارش پیشرفت كار توسط دانشگاه، دستگاه اجرایی، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، دفتر امور پژوهشی سازمان مدیریت و برنامه ریزی، مستقیماً به دانشگاه پرداخت می گردید. خود اجتهادی مدیران اجرایی و آیین نامه های اجرایی راه را برای انحراف از برنامه هموار می نماید و این یكی از دلایل مهم توسعه نیافتگی علمی ماست. نتیجه آنكه حتی داشتن برنامه نیز به تنهایی كمكی به توسعه علمی كشور نخواهد كرد و نظام مدیریت كشور نباید صرفاً به داشتن برنامه دل خوش كند. چنانچه مدیریت اجرای برنامه در اجزای آن با جدیت پی گیری نشود، برنامه با اجتهاد مدیران اجرایی از مسیر خود منحرف شده و برنامه هیچگاه به اهداف خود نرسیده و موفق نخواهد شد.

راهكارها و راه حلها

1- اصلاح نظامها و ساختارهای توزیع اعتبارات تحقیقات در سطوح ملی

- استقرار معیار اثر بخشی به عنوان میزان و ملاك و ضریب برای اختصاص اعتبارات پژوهشی و همچنین معیاری برای ارزیابی عملكرد.

- حاكمیت روشهای علمی مبتنی بر اثر بخشی به جای نظامهای اداری در توزیع منابع پژوهشی.

- حذف ذی نفعان از نظام تصمیم گیری توزیع و تخصیص اعتبارات و سپردن آن به دانشمندان و صاحب نظرانی كه:

- نمایندگی دستگاهی و موسسه ای نداشته باشند.

- اولویت آن ها انتفاع شخصی نباشد.

- اصلاح نظامهای موجود توزیع اعتبارات پژوهشی و شوراها و مجامعی كه به این منظور تشكیل می شود.

- نهادینه شدن نظام تصمیم گیری جمعی صاحبنظران پژوهشی بجای نظامات اداری، در توزیع منابع پژوهشی.

- اثر بخشی معیاری مهم در تصمیمات آتی و نظامات پژوهشی كشور.

- انتصاب مدیران ستادی كه دارای بینش و منش برنامه ای ومقید به پیگیری برنامه های ملی باشند، نه اعمال سلیقه های شخصی و دستگاهی.

2- تمركز بخش مهمی از اعتبارات ملی تحقیقات بر اولویت های ملی تحقیقاتی در حوزه های

- فناوری های راهبردی مانند؛ هسته ای، بیوتكنولوژی، نانوفناوری، فناوری اطلاعات.

- حوزه هایی كه منجر به ارزش اقتصادی، امنیت ملی و تدوین سیاست های راهبردی ملی گردد.

- گسترش دانش در حوزه هایی كه در آینده بازدهی قابل ملاحظه ای خواهد داشت و توسط مراجع مربوطه تعیین خواهد شد.

- راهبرد دیگر آنكه مواردی كه دارای بازدهی نسبتاً سریعتری هستند، با تشخیص مراجع مربوطه در اولویت قرار داده شود.

- در هر صورت محدود بودن تعداد طرحهای ملی دارای اولویت مرحله اصل مهمی است كه نباید از آن تغافل شود.

3- حذف مناسبات غیر علمی و غیر كارشناسی در توزیع و تخصیص هر گونه اعتبار پژوهشی به دستگاهها

- حذف اعتبارهای مستمر و تاریخی و بدون اثر بخشی و به طور كلی حذف هر گونه بودجه پژوهشی تاریخچه ای.

- جلوگیری از تأثیر مناصب و جایگاههای مدیریتی و فشارهای سیاسی در تخصیص اعتبارات پژوهشی.

- جلوگیری از راهكارهایی كه اختیارات مدیران مسؤول توزیع اعتبارات پژوهشی را در اعمال سلیقه های شخصی افزایش می دهد و جایگزینی آن با كمیته های تخصیص اعتبار و تعیین معیار اثر بخشی و دیگر معیارهای مهم به عنوان مبنای تعیین و تخصیص اعتبارات و مختومه كردن این دیدگاه كه چون مؤسسه ای پژوهشی باید سر پا باشد،حتماً هر ساله باید بودجه ای داشته باشد وهرسال نیز به میزان تورم، بودجه آن اضافه شود.

- حذف چانه زنی

4- تخصیص بودجه تكمیلی به طرف تقاضا به منظور رونق بازار پژوهش و توسعه علمی

اصول حاكم بر این نوع تخصیص اعتبار كه هدف اصلی آن رونق بازار پژوهش است و ماده 102 قانون برنامه سوم و نیز ماده مربوطه در قانون برنامه چهارم برای این منظور پیش بینی شده بود، عبارتند از:

كارفرما و سفارش دهنده پژوهش باید در انتخاب پیمانكار یا دستگاه پژوهشی یا پژوهشگر آزاد باشد و دستگاه تخصیص دهنده اعتبار مداخله ای در امر انتخاب پیمانكار یا تأیید صلاحیت وی داشته باشد، وگرنه بازار معنا پیدا نمی كند.

ارزیابی نتیجه پژوهش و نظارت بر انجام آن به عهده كارفرما است و دولت یا نماینده آن، چه وزارت علوم،تحقیقات وفناوری و چه سازمان مدیریت و برنامه ریزی، نباید دایه مهربانتر از مادر باشد و به بهانه آن كه بخشی از اعتبار طرح را تأمین خواهد كرد، خود را مدعی طرح دانسته و در ارزیابی پیشرفت كار مداخله نماید.

دولت یا نماینده آن، باید اعتبار تكمیلی در نظرگرفته شده برای تشویق كارفرما، به منظور رونق بازار و تأمین ریسك طرف تقاضا را، به خود كارفرما تخصیص دهد، نه به پیمانكار، و نه اینكه با حمایت بی جا از طرف عرضه، كارفرما را بدون اهرم و در مقابل عمل انجام شده قرار دهد.

بهانه جویی، بدبینی و احتمال تبانی و فساد، همواره مستمسكی برای دخالت های نادرست دستگاه های ستادی تر، در امر دستگاه اجرایی و از جمله دخالت در امر انتخاب یا تعیین صلاحیت پیمانكار پژوهش و بروكراسی جدیدی به نام ستاد اجرایی فلان یا كمیته كذا ،برای كنترل امور و تطویل های نابجای بروكراتیك می باشد. به اندازه كافی در درون دستگاههای اجرایی سفارش دهنده پژوهش، عوامل كنترل كننده و مقررات حاكم وجود دارد كه نیازی به كنترل های بیشتر وجود ندارد.

درشرایط فعلی دانشگاهها در كشور ما و مقررات حاكم برآنها، ریسك دستگاههای اجرایی برای سفارش پژوهش به دانشگاهها بالاست. اعطای بودجه تكمیلی به دستگاههای اجرایی برای عقد قرارداد پژوهشی با دانشگاه، گرچه ریسك آنها را تقلیل نمی دهد، ولی یك برنامه تشویقی است، برای گسترش ارتباط دانشگاه و صنعت. این برنامه تشویقی نباید آن چنان پیچیده و طولانی شود، كه دستگاههای اجرایی از تعقیب این برنامه منصرف شوند.

اعتبارات برخی از دستگاههای اجرایی قابل ملاحظه است، بطوری كه قادرند پروژه های بزرگ پژوهشی را در درون دستگاه خود و واحد های تابعه به اجرا گذارند. چنانچه اعتبارات تشویقی و تكمیلی در چنین اندازه ای نباشد، یعنی نتواند شصت درصد چنین بودجه هایی را تكمیل كند، طبیعی است كه نمی تواند پروژه های بزرگ را به طرف دانشگاهها سوق دهد. باید توجه كرد كه اعتبارات تكمیلی، نسبت به اعتباراتی كه مستقیماً توسط دستگاههای اجرایی هزینه می شود، اعم از آن كه صرف پروژه های تحقیقاتی شود یا نشود، و یا صرف امور شبه پژوهشی و یا غیر پژوهشی به اسم پژوهش شود، به مراتب اثر بخش تر است. بنابراین نباید با اختصاص اعتبارات كم و محدود و شیوه نامه های پیچ در پیچ، دستگاههای اجرایی را از ادامه این راه و مسیر مهم و راهبردی منصرف و مأیوس كرد.