مطلب زير برگرفته از كتاب «توسعه منطقه‌اي؛ روشهاي نو» است كه به تبيين و مقايسه دو رويكرد عمده در توسعه منطقه‌اي يعني «توسعه از بالا» و «توسعه از پايين» مي‌پردازد.
مطلب زير برگرفته از كتاب «توسعه منطقه‌اي؛ روشهاي نو» است كه به تبيين و مقايسه دو رويكرد عمده در توسعه منطقه‌اي يعني «توسعه از بالا» و «توسعه از پايين» مي‌پردازد.
تبيين دو رويكرد
توسعه از بالا (مركز) در نظريه اقتصادي نئوكلاسيك ريشه دارد و نمونه آمايشي آن، مفهوم قطب رشد است. تئوري اساسي اين رويكرد آن است كه توسعه، از تقاضاي خارجي و ضربه‌هاي رشد ناشي مي‌شود و به صورت پويا و خود‌به‌خودي در ساير بخشهاي منطقه رسوخ خواهد كرد. اين نوع استراتژي، علاوه بر جهت‌گيري خارجي، ماهيتاً شهري- صنعتي و سرمايه‌بر بوده و متكي بر فناوري پيشرفته و پروژه‌هاي بزرگ مي‌باشد.
توسعه از پايين، استراتژي جديدتر و بازتابي از تغيير انديشه‌هاي مربوط به ماهيت خود توسعه است. هدف اوليه توسعه از پايين، ارضاي نيازهاي اساسي ساكنان منطقه است و براين اساس، توسعه، مبتني بر بسيج حداكثر منابع طبيعي، انساني و نهادي منطقه است. براي خدمت به توده مردم و مناطق محروم، سياستهاي توسعه بايد مستقيماً مسائل فقر را هدف بگيرند و در ابتدا از پايين برانگيخته و كنترل شوند. اين رويكرد به سياستهاي مبتني بر تفكر «رخنه از بالا به پايين» بي‌اعتماد است. ويژگي‌هاي استراتژي توسعه از پايين عبارتند از:
• مبتني بر نيازهاي اساسي،
• كاربر بودن (در مقابل سرمايه‌بر بودن)،
• كوچك مقياس بودن،
• مبتني‌بر منابع منطقه‌اي،
• روستامحور بودن و
• استفاده از فناوري‌هاي «مناسب» (در مقابل صرفاً فناوري‌هاي پيشرفته).
علل گرايش به رويكرد توسعه از بالا
ساختارهاي اقتصادي و اجتماعي يك كشور، يكي از مهمترين عوامل تعيين رويكرد توسعه در آن است. اغلب كشورهاي در‌حال توسعه داراي ساختارهاي متمركز اداري در تصميم‌گيري و سياستگذاري هستند كه ميراثي ناميمون از دوران استعمار براي آنان است؛ وليكن به دلايل مختلف، حتي پس از آن دوران نيز اين ساختارها باقي ماندند.
الف) نياز به يكپارچگي
بيشتر كشورهاي در حال توسعه پس از استقلال، توسعه ملي را نه به‌عنوان يك فرايند اقتصادي بلكه به مثابه فرايندي تلقي مي‌كردند كه طي‌آن، يك حكومت داراي نظام‌هاي اقتصادي، سياسي و فرهنگي مجزا و در حال رقابت، به جامعه‌اي داراي اقتصاد، سياست و فرهنگي يگانه و فراگير، يعني ملي، تبديل شود. در بسياري از موارد، يك قدرت مركزي نيرومند، پيشتاز رسيدن به چنين وضعي قلمداد مي‌شد.
ب) نياز به توسعه شتابان
توسعه در بيشتر كشورهاي در‌حال توسعه، به مثابه فرايند تحول ساختارهاي اقتصادي- اجتماعي موجود تلقي مي‌شد تا اينكه بتواند هر‌چه سريع‌تر پاسخگوي قوانين مبادله اقتصادي كه ابتكار آن در دست كشورهاي پيشرفته صنعتي بود، باشد. چنين تحول شتاباني فقط با استفاده از راه‌هاي متمركز قابل حصول تلقي مي‌شد. دامنه وسيع مسايل اقتصادي در رويارويي بيشتر كشورها، اين باور را ايجاد كرد كه مسائل فوق، فقط با كوشش‌هاي متمركز و هماهنگ مبتني بر «برنامه‌ريزي» قابل رفع خواهد بود.
تصور اكثر كشورهاي درحال‌توسعه بر اين بود كه تحولات جديد توسعه‌اي، در كليت يك نظام اجتماعي رخ نخواهد داد و ويراني به‌بار خواهد آورد. لذا در نظر آنها مصلحت آن بود كه اين تحولات حول مراكز معدودي متمركز شود و در مراحل بعدي در بقيه بخشهاي نظام داخلي نفوذ كند.
اغلب اين كشورها، به‌جاي پرداختن به موضوع ناهمساني‌هاي بين مناطق، تا حد امكان آن را بي‌اهميت جلوه داده‌اند؛ لذا توسعه منطقه‌اي مدت‌ها بعد از توسعه ملي مطرح گرديد. غالباً تصور بر اين بود كه اصرار زياد بر چنين موضوعي، بدون اميد به حل آن، با توجه به منابع قليل مركزي، خطر سقوط داخلي را به دنبال خواهد داشت.
ج) نفوذ مؤسسات حمايت‌كننده بين‌المللي
از دهه 1950 به بعد، مؤسسات حمايت‌كننده بين‌المللي، نفوذ گسترده‌اي بر چگونگي استراتژي‌هاي توسعه داشته‌اند. اين عمل از طرق مختلف دنبال مي‌شد؛ از جمله تعيين معيار براي دريافت كمك‌هاي خارجي، الزام تأسيس دفاتر برنامه‌ريزي مركزي، مشخص بودن برنامه‌هاي ملي توسعه ـ كه اين برنامه‌هاي ملي توسعه فاقد بُعد منطقه‌اي بودند (اگر هم بود، باري به‌هر جهت بود!). هدف‌هاي عنوان‌شده در اين برنامه‌ها عبارت بوده‌اند از: افزايش درآمد ناخالص ملي، بهبود نسبت سرمايه‌گذاري به بازده، و بهبود تراز پرداخت‌ها. برنامه‌ريزان دفاتر مركزي برنامه‌ريزي نيز اكثراً متخصص برنامه‌ريزي نبودند چه برسد به دفاتر محلي و منطقه‌اي.
برنامه مركزي در كشورهاي در‌حال توسعه، تاحد زيادي متأثر از عوامل خارجي بود. آنها به دنبال كاربرد روشهاي فني برنامه‌ريزي و ترويج اقتصاد نئوكلاسيك بودند. از جمله سياستهاي اتخاذشده در چارچوب برنامه‌هاي ملي مي‌توان به جانشيني واردات و صنعتي كردن مبتني بر شهرها اشاره داشت. اين دو سياست، تلفيقي بودند از سياستهاي «سنتي» انتقال ارزش اضافي روستا براي توسعه شهر و سياستهاي «جديدتر» ترويج و حمايت از صنايع نوپا.
استراتژي‌هاي بالا به پايين
استراتژي‌هاي بالا (مركز) به پايين، به رسوخ توسعه به پايين اعتماد دارند و از طريق متخصصان فن‌سالار برنامه‌ريزي در سرتاسر جهان و سازمانهاي حمايت‌كننده بين‌المللي ترويج يافته‌اند. علاوه بر اين، عواملي چون نياز كشورهاي در‌حال توسعه به دفاع از مرزها و حتي توان رقابت اقتصادي خود (با آزادسازي تجارت بعد از جنگ جهاني دوم و با اجراي طرح‌هايي چون گات) باعث تشديد استقبال از اين استراتژي‌ها شد.
در فضاي جهاني، سرزمين‌هاي ملي به واحدهاي جمعي ـ و نه تجمعي ـ تلقي مي‌شدند كه كل آنها به منزله يك نقطه به‌حساب مي‌آمدند و مقابل مقايسه با ساير نقاط بودند. لذا به‌نظر مي‌رسد كه در سايه يكپارچگي اين واحدهاي جمعي، انتقال مازاد توليدشده يك بخش يا يك منطقه به ساير بخش‌ها و مناطق، به سادگي ميسر شود؛ همچنين از طريق تخصيص مطلوب منابع و منافع حاصل از توسعه، كارايي ملي حداكثر شود.
از آنجا كه در كشورهاي در‌حال توسعه سازوكار بازار ناكارآمد بود، نوعي سازوكار تخصيص منابع مركزي با نام برنامه‌ريزي ملي، جايگزين سازوكار بازار شد. سازوكار برنامه‌ريزي مركزي بطور عمده در زمينه تخصيص منابع بطور بخشي عمل مي‌كرد تا بطور منطقه‌اي؛ غالباً هم هيچگاه به توزيع منافع حاصل از توسعه ـ نه بر اساس اقشار اجتماعي و نه بر اساس مناطق ـ نمي‌پرداخت. علت آن، فقدان يگانگي بين اقشار اجتماعي و بين مناطق و همچنين فقدان حمايت سياسي براي توزيع مجدد بود.
تحت چنين شرايطي سازوكارهاي اقتصادي و گرايش متمايل به توزيع، از يكديگر تفكيك شدند و اين باور مسلط شد كه هرگاه رشد اقتصادي انجام گيرد، توزيع به‌طور خودكار در پي آن صورت خواهد گرفت. لذا منابع طبيعي، جمعيت، پس‌اندازها و منافع به‌گونه‌اي گزيده‌شده، از مناطق كمترتوسعه‌يافته به مناطق مركزي كاراتر انتقال داده شدند. از طرف ديگر نوعي تمايل در جهت تجزيه بخشهاي نوين و سنتي نيز وجود داشت. اميد آن بود كه بخشهاي سنتي از طريق فعاليتهاي انتقالي به‌آرامي به بخشهاي مدرن تبديل شوند كه اين به معناي مرگ فعاليتهاي سنتي فردي و تولد فعاليتهاي مدرن در ساير بخش‌ها و مناطق بود.
با توجيه آنكه بهره‌وري كشاورزي از ديدگاه اقتصاد، خود به‌دنبال ساير بخش‌ها قدم برمي‌دارد، مازاد ايجادشده در بخش كشاورزي به ساير بخش‌ها و مناطق غيركشاورزي تزريق شد؛ لذا اين فرايند به نزول سطح زندگي روستاييان منجر گرديد. در نتيجه اكثر اين كشورها به واردكننده مواد غذايي تبديل شدند و براي تأمين هزينه آن به عوايد حاصل از صادرات روي آوردند. بسياري از اين كشورها كوشيدند تا با تزريق سرمايه، ويراني مناطق كمترتوسعه‌يافته را جبران كنند. اگرچه اين سياست‌ها كميت توليد اين مناطق را افزايش داد، ولي منجر به تجزيه بيشتر مناطق شد؛ زيرا اين فعاليت‌ها بيشتر جذب مؤسسات اقتصادي خارجي و شعبه‌هاي اصلي آنها در منطقه مركزي مي‌شد كه براي بازارهاي خارج از منطقه توليد مي‌كرد.
در كشورهايي كه سياست قطب رشد را بكار گرفته‌اند، پديده مشابهي رخ داده است. تعريف قطب رشد معمولاً براساس استعداد يا تقاضاي توسعه حوزه‌هاي روستايي اطراف نبوده، بلكه بر پيش‌بيني رشد جمعيت شهري و يا پيش‌بيني‌هاي بخش ملي استوار بوده است. لذا اين قبيل سياستهاي مركز رشد، به تشديد تجزيه سرزمين مناطق مربوطه منجر شده است.
بدين ترتيب نه تنها منابع از كشاورزي و كسب و كارهاي كوچك انحراف پيدا كرد، بلكه تعداد كثيري از خدمات مربوط به نيازهاي اساسي منطقه‌اي يا محلي (غالباً غيررسمي) در‌حال بهره‌برداري، از شخصيت‌هاي خلاق، پاداش و سرمايه تهي شدند. فعاليتهاي جانشين واردات (كه از نظر نوع و فناوري، خارجي بودند) به‌عنوان دريافت كنندگان منابع ملي، رجحان يافتند، درحالي كه از توليد بومي سنتي يا خدمات اساسي، حمايتي صورت نمي‌گرفت.
استرتژي‌هاي پايين به بالا
لازمه توسعه از پايين، بهره‌گيري يكپارچه از منابع منطقه‌اي در مقياسهاي آمايشي مختلف است. اين استراتژي، برعكس رويكرد مركز به پايين، كوشش مي‌كند با دادن بالاترين اولويت به ارضاي نيازمندي‌هاي ملي، منطقه‌اي يا زيرمنطقه‌اي، به حل اين مساله بپردازد. اين كار با بسيج حداكثر منابع خود اين مناطق و لذا كاهش وابستگي و قرض خارجي به حداقل ممكن، صورت مي‌گيرد.
علي‌رغم وجود گوناگوني عملكرد توسعه در كشورهاي مختلف، به‌نظر مي‌رسد كه برابري آمايشي شرايط زندگي، نه فقط نيازمند ساختارهاي اجتماعي- سياسي و اداري سازمان يافته خاص سرزمين است، بلكه همچنين نيازمند استفاده از منابع و فناوري موجود سرزمين نيز مي باشد. توسعه از پايين مستلزم برخي نهادهاي خارجي نيز هست.
تحول برابري‌گرايانه ساختارهاي اجتماعي محلي و منطقه‌اي، در گرو حمايت سياسي يا قانوني فوق‌منطقه‌اي (ملي يا بين‌المللي) است. بايد بين راهبردهاي سياسي- اجتماعي و راهبردهاي اقتصادي تناقضي وجود نداشته باشد.
پرسش اساسي
بالا بردن سطح يكپارچگي سرزميني (مثلاً سطح ملي)، كنترل‌پذيري مساله را بهتر خواهد كرد يا پايين آوردن آن به سطوح زيرمنطقه‌اي؟
در پاسخ بدين پرسش مي توان گفت يك تسلسل مطلوب نظري آن است كه به محض دستيابي به يكپارچگي ملي، تجديد يكپارچگي منطقه‌اي در اولويت قرار گيرد. البته انجام اين كار مستلزم انتقال قدرت‌هاي تصميم‌گيري حقيقي از سطح ملي به سطح منطقه‌اي است.
مرجع
«توسعه منطقه‌اي؛ روشهاي نو»، ويراستاران: آ.ال.ماب.گونج و آر.پي.ميسرا، مترجم: عباس مخبر، ناشر: وزارت برنامه و بودجه- مركز مدارك اقتصادي، چاپ اول، 1368.
|